Il fallimento del mercato e il “Water Service Divide”: perché il Sud ha bisogno di un nuovo modello pubblico.

Sergio Marotta*

La riforma dei servizi pubblici locali: un progetto bipartisan

La vittoria del centro-destra nelle elezioni del 25 settembre 2022 e l’entrata in carica del governo guidato da Giorgia Meloni il 22 ottobre successivo non hanno determinato alcun cambiamento nel processo di riforma del settore dei servizi pubblici locali.
Il nuovo governo, in perfetta continuità con il precedente, ha varato il Decreto legislativo 23 dicembre 2022, n. 201 con il quale si provvede al “Riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica”, in applicazione della legge delega del governo Draghi.
Per le dinamiche di liberalizzazione e di privatizzazione dei servizi pubblici locali il passaggio da un governo tecnico, a maggioranza di centro-sinistra, a un governo politico, a maggioranza di centro-destra, non ha cambiato assolutamente nulla.
Per riassumere brevemente quanto avvenuto in Italia negli ultimi quarant’anni, si può dire che il processo di riforma dei servizi pubblici locali, iniziato nel lontano 1990 con la legge n. 142 sull’ordinamento degli enti pubblici locali, ha trovato il suo compimento, trentadue anni dopo, con il D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201 che, insieme al nuovo codice dei contratti pubblici, D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, costituisce la normativa di riferimento per tutta la materia dei servizi pubblici locali a rilevanza economica, compreso il settore del servizio idrico integrato che era stato oggetto dei referendum sull’acqua pubblica del 2011.
Il decreto legislativo n. 201/2022 cancella definitivamente la vecchia definizione del servizio pubblico locale contenuta nell’art. 112 della legge del 1990, ispirata all’idea di un Welfare State di livello locale.
Dal 1° gennaio 2023, infatti, i servizi pubblici locali non sono più semplicemente quelli che hanno per oggetto la «produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali»; ma sono «i servizi erogati o suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato, che non sarebbero svolti senza un intervento pubblico o sarebbero svolti a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che sono previsti dalla legge o che gli enti locali, nell’ambito delle proprie competenze, ritengono necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale» (art. 2, del D.Lgs. n. 201/2022).
La nuova norma, al di là dei contenuti tecnici e della incomprensibilità del linguaggio utilizzato per un comune cittadino, segna la definitiva trasformazione dei servizi pubblici locali da strumento per realizzare una prevalente funzione sociale e civile a una forma di organizzazione modellata esclusivamente sul criterio dell’efficienza economica individuato dal mercato. Nel nuovo assetto, gli eventuali correttivi pubblici intervengono solo per motivi di solidarietà e solo qualora il mercato, lasciato a se stesso, determini condizioni tali per cui vengano messe in pericolo l’accessibilità, la continuità o la non discriminazione nella fornitura dei servizi.
Un vero e proprio ribaltamento nel significato di servizio pubblico locale in cui è il criterio di mercato a farla da padrone e non più il concetto tradizionale di pubblico servizio.

La fine del “modo di produzione pubblico”

Nei trentadue anni trascorsi dalla riforma del 1990 all’ultima del dicembre 2022 la riorganizzazione del settore dei servizi pubblici locali si è concretizzata nella sua trasformazione in un mercato regolato al quale gli enti locali devono necessariamente rivolgersi se vogliono assicurare i servizi essenziali ai propri cittadini.
Ciò non significa che nel settore dei servizi pubblici locali non esistano grandi imprese come Acea S.p.A., A2A S.p.A., Hera S.p.A. o Iren S.p.A. che sono ancora sotto il controllo di enti pubblici come i comuni di Milano, Brescia, Bologna, Genova, Torino o Roma proprietari di rilevanti pacchetti azionari e che in altre aree del Paese non esistano imprese pubbliche di minori dimensioni ancora impegnate nella fornitura di servizi come ad es. la napoletana Azienda speciale Acqua Bene Comune. Piuttosto vuol dire che nei servizi pubblici locali a rilevanza economica – come già nei servizi pubblici nazionali – non esiste più un modo di produzione pubblico che sia di natura totalmente diversa – e quindi alternativa – rispetto a quello privato.
Tale modo di produzione pubblico era stato introdotto in piena età giolittiana con la legge 103 del 1903 che aveva previsto la possibilità per i Comuni di gestire direttamente alcuni servizi come acqua, gas e trasporto pubblico attraverso le cosiddette aziende municipalizzate.
La classe politica italiana di centro-sinistra e di centro-destra, così come la quasi totalità degli economisti e dei tecnici del settore, hanno considerato l’organizzazione dell’impresa pubblica su scala municipale messa in pratica durante tutto il secolo scorso come una soluzione vecchia e ormai superata dal modello dell’impresa privata concessionaria del servizio o del partenariato pubblico-privato nella forma elaborata dal diritto dell’Unione Europea. E ciò, paradossalmente, non solo dal punto di vista dell’efficienza economica, ma anche da quello dell’equità sociale, poiché si è ritenuto che fosse il mercato a dover correggere i fallimenti del pubblico, anziché il pubblico a correggere quelli del mercato.
Tale decisivo cambiamento nel modo di fornire servizi pubblici ai cittadini viene illustrato con precise argomentazioni ben riassunte nelle parole dell’economista Andrea Petretto: “Le tipiche inefficienze dei monopoli pubblici – come il sovradimensionamento degli organici, l’organizzazione del lavoro permissiva, i livelli salariali superiori a quelli nei settori dell’economia esposti alla concorrenza, la lottizzazione dei posti nei consigli di amministrazione – possono essere celate con tariffe strumentalmente contenute e quindi con il ricorso alla fiscalità generale, in ultima analisi, con il debito pubblico, come più spesso accade, impedendo così ai cittadini/utenti (di questa generazione) di percepire le inefficienze e i relativi costi” .
L’ente pubblico può intervenire soltanto per aiutare i consumatori più deboli come avviene ad es. con il “bonus sociale idrico” che è un’agevolazione tariffaria gestita dall’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA), destinata a ridurre la spesa per la fornitura d’acqua per le famiglie in condizione di disagio economico.
Insomma, le riforme degli ultimi quarant’anni hanno avuto quale obiettivo principale quello di eliminare un modo di produzione pubblico attraverso aziende che non avessero la forma giuridica delle società di capitali.
A interrompere questo processo di eliminazione delle aziende pubbliche e di totale apertura al libero mercato non è stato sufficiente neanche il referendum per l’acqua pubblica del 2011 con il quale quasi 27 milioni di italiani avevano votato per l’abrogazione del famigerato decreto Ronchi. Con quel decreto il governo di centro-destra guidato da Silvio Berlusconi aveva introdotto, nel 2009, un sistema non molto diverso da quello poi realizzato nel 2022 dal governo Meloni.
Come si è visto, la trasformazione delle vecchie aziende municipalizzate in società per azioni e il passaggio a un sistema di libero mercato nei servizi pubblici locali sono stati sostenuti in egual misura da tutti i governi della seconda Repubblica.
Oggi il processo di trasformazione dei servizi pubblici locali è ormai pienamente compiuto e anche le imprese che possono ancora definirsi di proprietà pubblica operano in questi settori con modalità totalmente privatistiche e perseguendo lo scopo di lucro al fine di produrre utili da distribuire agli azionisti, siano essi amministrazioni pubbliche ovvero operatori di mercato, investitori istituzionali, fondi d’investimento, banche o semplici risparmiatori.

Sud e Nord: un divario che si accentua

In un Paese come l’Italia, caratterizzato da un forte dualismo economico tuttora irrisolto, i processi di trasformazione delle aziende pubbliche locali sopra descritti e le fusioni tra gestori di servizi che hanno condotto alla formazione di grandi multiutilities invece di ridurre il divario territoriale lo hanno ulteriormente accentuato anche nel settore dei servizi pubblici locali.
Ai ritardi storici che hanno fatto sì che il Mezzogiorno fosse ‘rimasto indietro’ si è, infatti, aggiunto il ritardo delle amministrazioni locali del Mezzogiorno nell’attuazione delle riforme amministrative degli anni Novanta nel settore dei servizi essenziali.
Emblematico è il caso dei servizi idrici. In tale settore, a partire dalla legge Galli del 1994, una parte dell’Italia, il Centro-Nord, si è organizzata per tempo realizzando trasformazioni e accorpamenti delle vecchie gestioni e dando vita a colossi industriali come i già ricordati A2A, Iren, Hera e Acea, mentre il Sud è rimasto al palo dimostrando, ancora una volta, come sarebbe stato necessario non solo permettere un ulteriore utilizzo delle aziende pubbliche locali, ma anche un supporto da parte degli organi centrali dello Stato finalizzato alla risoluzione dei problemi infrastrutturali e di gestione dei servizi nelle aree economicamente più deboli.
Anche gli investimenti del PNRR che avrebbero dovuto essere finalizzati proprio a colmare i divari presenti nel Paese, destinando il quaranta per cento dell’importo complessivo al Mezzogiorno, hanno finito per favorire le gestioni del Centro e del Nord anziché il miglioramento dei servizi idrici del Sud proprio a causa dell’insufficiente presenza di gestori industriali e della persistenza di un’ampia quota di gestioni in economia in questa parte del Paese dove, in molti casi, non si è ancora provveduto a un corretto affidamento dei servizi a norma di legge.
Si imputa, dunque, al Mezzogiorno di non aver saputo fare quello che ha fatto il Nord: trasformazioni delle aziende municipalizzate in società per azioni e accorpamenti tra le stesse in modo da assicurare economie di scala per poi procedere all’affidamento dei servizi mediante procedure ad evidenza pubblica secondo le nuove normative vigenti.
Se si parte dal presupposto – e dal pregiudizio – che non esista efficienza nelle gestioni pubbliche dirette allora il Sud verrà ancora una volta penalizzato a causa della persistente frammentazione delle gestioni, delle carenze infrastrutturali e della mancata manutenzione delle reti che portano il Sud ad avere una percentuale di perdite idriche ancora superiore rispetto al resto del Paese. Se a ciò si aggiungono maggiori percentuali di interruzione del servizio e la minore presenza o, addirittura, l’assenza di impianti di depurazione in molte aree del Mezzogiorno, si capisce come persista quello che si definisce “Water Service Divide” e come questo incida notevolmente sul mancato sviluppo e sulla persistente arretratezza economica del Mezzogiorno.

Un’opportunità dal ritardo?

La crisi dei servizi pubblici nel Regno Unito, totalmente privatizzati al tempo delle riforme di Margaret Thatcher, sta riportando in primo piano le ragioni dell’intervento dello Stato nell’economia e di un ritorno alle nazionalizzazioni per alcuni servizi essenziali come quelli idrici o il trasporto ferroviario.
Paradossalmente, questo cambio di rotta pone il Mezzogiorno in una situazione vantaggiosa in quanto proprio il ritardo nell’attuazione delle riforme degli ultimi anni potrebbe indurre le amministrazioni pubbliche del Mezzogiorno, con il supporto degli organi centrali dello Stato, a predisporre un piano di interventi nel settore dei servizi pubblici locali.
Tale piano, se ben organizzato e, soprattutto, se non ispirato alle obsolete ricette del mercato e della concorrenza che si sono dimostrate fallimentari in settori di monopolio naturale, potrebbe portare a un programma di investimenti e a una gestione pubblica che possa realizzare le infrastrutture effettivamente necessarie e provvedere alla gestione di quelle esistenti nel modo più efficiente e vantaggioso per i cittadini.
Un programma politico che metta al centro il problema di dare al Sud un sistema pubblico di gestione efficiente dei servizi pubblici locali potrebbe essere determinante non solo per raccogliere il consenso delle popolazioni meridionali, ma anche per superare finalmente uno dei problemi che più di altri ha determinato in passato e ancora determina oggi l’arretratezza del nostro Mezzogiorno e la persistenza di una ancora attuale ‘questione meridionale’.
E chissà se uno sviluppo economico effettivo del Mezzogiorno d’Italia non possa essere il modo migliore per tirare fuori l’intero Paese dal declino, non solo economico ma anche demografico e culturale, che lo sta pericolosamente attanagliando

*Sergio Marotta si è formato all’Istituto Italiano per gli Studi Filosofici ed è oggi professore ordinario di Sociologia del Diritto presso l’Università degli Studi di Napoli Suor Orsola Benincasa