####### Vassallo*

1. Le regioni meridionali, spazi di frontiera e di trattenimento amministrativo 

La Sicilia rimane la più importante regione di approdo della rotta mediterranea centrale, con i centri di identificazione e trattenimento (hotspot) di Lampedusa, Porto Empedocle, Pozzallo e Messina. Una struttura destinata ai primi accertamenti in frontiera esiste anche nell’isola di Pantelleria. In caso di diniego sulla richiesta di asilo, o per coloro che non manifestano la volontà di chiedere protezione, scatta il procedimento di espulsione che può comportare la successiva detenzione amministrativa in un Centro per i rimpatri (CPR) a Pian Del Lago (Caltanissetta) o a Milo (Trapani), se non il trasferimento in altri CPR italiani.  

In Puglia il centro adibito ad Hotspot, attivato a Taranto a partire dal 2016, per i richiedenti asilo, è stato utilizzato nel corso degli anni anche per operazioni di respingimento differito e di espulsione con accompagnamento forzato di categorie assai eterogenee di migranti, alcuni appena sbarcati, altri rastrellati sul territorio in condizioni di irregolarità. A Bari, invece, il locale CARA (Centro di accoglienza per richiedenti asilo) ha operato in modalità hotspot, a fini identificativi e di smistamento  verso altri centri. In Calabria esiste soltanto un piccolo centro hotspot a Reggio Calabria, ma se gli arrivi rallentano queste strutture vengono disattivate.  

Le regioni meridionali sono così caratterizzate da un sistema detentivo per stranieri denso di ombre sul rispetto dei corpi e della dignità delle persone trattenute, ancora privo di una disciplina compiuta, nel quale manca ancora il riconoscimento effettivo dei diritti fondamentali sanciti per qualunque persona dalla Costituzione italiana e dalle Convenzioni internazionali (artt. 10, 13 e 117 Cost.). Fin dalla prima introduzione della detenzione amministrativa, con la legge n.40/1998 (Turco Napolitano) si è tentato di confondere i limiti della libertà di circolazione (art.16 Cost.) con i limiti della libertà personale (art.13 Cost.), per eludere il pricipio della riserva di legge e i diversi poteri di controllo dei giudici, malgrado la precisazione della Corte costituzionale, che con la sentenza 105/2001 affermasse che nessuna procedura di trattenimento ed allontanamento forzato potesse sottrarsi ad una convalida giurisdizionale. Nel corso degli anni diverse decisioni della Corte europea dei diritti dell’Uomo hanno condannato l’Italia per il trattenimento informale e per trattamenti disumani o degradanti di persone migranti, ed anche di minori, nei luoghi di sbarco, o in centri nei quali queste persone venivano successivamente trasferite. 

2. Il trattenimento amministrativo nel Patto UE su migrazione e asilo del 2024 

Il ricorso al trattenimento amministrativo dopo l’arrivo in frontiera delle persone migranti costituisce da tempo uno degli obiettivi principali delle politiche migratorie europee, ed adesso dovrebbe essere esteso per effetto dei Regolamenti previsti dal Patto UE su migrazione e asilo, adottato il 14 maggio 2024, che dovrebbe trovare applicazione a partire dal 12 giugno 2026. L’aspetto più critico dei nuovi Regolamenti europei sulle procedure accelerate di asilo e sul cd. screening (accertamento) in frontiera, anche per la recente esperienza italiana che ne ha anticipato l’introduzione, è rappresentato dalla generalizzazione del cosiddetto “approccio hotspot” con il quale in appositi centri si tenta di applicare in pochi giorni le cd. procedure accelerate in frontiera, al fine di ridurre le domande di asilo “strumentali” con decisioni negative “per manifesta infondatezza”, soprattutto se si accerta la provenienza da “paesi di origine sicuri”. 

Le procedure di screening tra le persone migranti giunte alla frontiera irregolarmente, come la quasi totalità dei richiedenti asilo che non dispongono di canali legali di ingresso, venivano disciplinate per la prima volta con il cd Hotspot Approach oltre un decennio fa, dopo la crisi dei rifugiati siriani, con le decisioni del Consiglio europeo 14 settembre 2015, n. 1523, e 22 settembre 2015, n. 1601.  Si trattava di posizioni politiche senza una base legale certa, perché prive di riscontro immediato nella legislazione europea, per disciplinare in via amministrativa le operazioni di identificazione, registrazione e rilevamento delle impronte digitali subito dopo l’arrivo alle frontiere europee, in vista della distinzione tra migranti economici e richiedenti asilo e per contrastare i cd. movimenti secondari, verso altri paesi europei. 

La Corte di giustizia UE, con sentenza  del 14 maggio 2020, cause riunite C-924/19 e C-925/19, ha affermato che la privazione della libertà personale nel corso delle procedure in frontiera deve ritenersi sussistente non soltanto nei centri di detenzione come i CPR (centri per i rimpatri), bensì anche in ogni altro luogo dal quale il richiedente asilo non è libero di allontanarsi, dunque anche nei centri Hotspot in frontiera e negli altri luoghi assimilati. Per la Corte una normativa nazionale che non garantisce alcun controllo giurisdizionale della legittimità della decisione amministrativa che dispone il trattenimento di un richiedente protezione internazionale o di un irregolare viola il contenuto essenziale del diritto di difesa enunciato dall’art. 47 della Carta UE dei diritti fondamentali. Principio ormai consolidato e confermato da una ulteriore decisione della Corte di Lussemburgo del primo agosto 2025, Cause riunite C-758/24 [Alace] e C-759/24 [Canpelli]. 

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3. L’approccio Hotspot nella normativa italiana 

Il 5 ottobre 2018 entrava in vigore il Decreto legge sicurezza 113/18, che ampliava i casi di applicazione del trattenimento amministrativo a fini identificativi in appositi locali presso le strutture di cui all’art. 10-ter, comma 1, d. lgs. 286/98 ( Hotspot e Centri governativi di prima accoglienza- CPA). La limitazione della libertà personale aveva una durata massima di 30 giorni, decorsi inutilmente i quali la restrizione della libertà poteva proseguire per ulteriori tre mesi ma solo in un Centro per i rimpatri (CPR). Non risultavano però disposizioni specifiche sullo status giuridico delle persone “ospiti” dei centri, come si cercava di dire con un eufemismo che tendeva a nascondere la condizione di vera e propria detenzione amministrativa che si realizzava all’interno di queste strutture. Come si osservava in un Parere adottato il 25 novembre 2018 dall’Associazione Nazionale Magistrati (ANM), “la norma non sembra prevedere il procedimento di convalida per il trattenimento negli Hotspot, ma esso deve ritenersi applicabile anche a tale fase del trattenimento, pena la manifesta illegittimità costituzionale per violazione dell’art 13 della Costituzione”.  

Con la legge 50/2023, in sede di conversione del d.l. 20/2023 (Decreto Cutro) si procedeva ad un ulteriore ampliamento delle procedure in frontiera e dei casi di trattenimento nei centri hotspot dei richiedenti protezione internazionale provenienti da un Paese designato di origine come “sicuro”. A  settembre 2023, un’ordinanza del Tribunale di Catania, disapplicando il decreto Cutro, giudicato “illegittimo in più parti, incompatibile con le norme Ue”, soprattutto per l’assenza di una valutazione individuale, non convalidava il trattenimento di un richiedente asilo nel centro Hotspot di Pozzallo, definito “Centro per il Trattenimento dei Richiedenti Asilo”, in base al Decreto Ministeriale 14 settembre 2023 (G.U. 21 settembre 2023, n. 221). Malgrado i violenti attacchi contro i giudici di Catania che confermavano quella decisione, successive sentenze della Corte di Cassazione e della Corte di Giustizia UE davano loro ragione e confermavano la parziale disapplicazione del decreto Cutro, nella parte che prevedeva il trattenimento amministrativo generalizzato nei centri Hotspot. 

4. I nuovi Regolamenti UE in materia di accertamenti e rimpatri in frontiera  

Il Regolamento (Ue) 2024/1356 sull’accertamento personale introduce una procedura obbligatoria di “screening ” in frontiera al fine di eseguire nel più breve tempo possibile le attività di identificazione e una serie di verifiche (in particolare riguardo la vulnerabilità o la pericolosità) per selezionare le persone che hanno comunque fatto ingresso irregolare, anche se per ragioni di soccorso, in modo da inserirle nella procedura per il riconoscimento di una forma di protezione (asilo, protezione sussidiaria o complementare) oppure per avviare le operazioni di rimpatrio. Nel corso dello screening in frontiera, che può protrarsi fino a un massimo di sette giorni, le persone sottoposte agli accertamenti non sono autorizzate ad entrare nel territorio (cosiddetta “finzione di non ingresso”) e possono essere trattenute in luoghi diversi individuati dal ministero dell’interno, e poi dai prefetti, in frontiera o in aree diverse del territorio nazionale. Secondo l’art.2 del Regolamento sullo screening,  il trattenimento è definito come “il confinamento di una persona da parte di uno Stato membro in un determinato luogo, dove tale persona è privata della libertà di circolazione”. Il mancato riferimento al diverso concetto di limitazione della libertà personale sembrerebbe escludere la necessità di una convalida giurisdizionale, ma sul punto occorre verificare la vera natura di questa peculiare misura restrittiva, e nell’ordinamento italiano la sua compatibilità con l’art.13 della Costituzione. 

In base al nuovo Regolamento UE 2024/1349  sulle procedure di rimpatrio alla frontiera, da non confondere con il più ampio Regolamento sui rimpatri ancora oggetto di discussione, che dovrebbe sostituire la Direttiva “Return” 2008/115/CE,  “il cittadino di paese terzo o l’apolide la cui domanda è stata respinta nell’ambito della procedura di asilo alla frontiera non è autorizzato a entrare nel territorio dello Stato membro interessato”, e gli Stati membri possono imporre al richiedente asilo denegato il trattenimento per un periodo non superiore a 12 settimane “in un luogo sito alla frontiera esterna o in prossimità della stessa ovvero in una zona di transito. Qualora non sia in grado di accogliere la persona in uno di tali luoghi, lo Stato membro può ricorrere ad altri luoghi sul proprio territorio”. Se una decisione di rimpatrio non può essere eseguita entro questo termine massimo, gli Stati membri continuano le procedure di rimpatrio a norma della  vigente direttiva rimpatri 2008/115/CE” dunque con tempi più lunghi e con il trattenimento amministrativo in un centro per i rimpatri (CPR).  

Si può dubitare sulla possibilità di ricorrere ad un respingimento immediato in frontiera, al termine della procedura di accertamento (screening), ma appare certo che allo stato attuale della normativa euro-unitaria qualunque rimpatrio forzato deve avvenire con partenza dal territorio nazionale verso il paese di origine, con il rispetto effettivo degli oneri di informazione e dei diritti di difesa, e sulla base di provvedimenti di espulsione e di trattenimento convalidati da un giudice italiano.  

La nuova disciplina euro-unitaria dell’approccio hotspot, anche se in futuro più restrittiva, non legittima le prassi fin qui sperimentate tanto alla frontiera nazionale, con forme diverse di trattenimento informale, senza convalida giurisdizionale, quanto nella esternalizzazione delle procedure di asilo e della detenzione amministrativa in Albania, materia sulla quale si dovrà pronunciare la Corte di giustizia UE. 

5. Il trattenimento amministrativo nel disegno di legge del 2026, contenente “disposizioni in materia di immigrazione e protezione internazionale, nonché disposizioni per l’attuazione del patto Ue su migrazione e asilo”  

Ad aprile del 2026, il governo ha presentato in Parlamento un disegno di legge che, oltre a prevedere una ampia delega per l’adozione di numerosi decreti legislativi per dare attuazione ai Regolamenti introdotti in base al Patto UE sulla migrazione e l’asilo, tenta di fornire una base legale alla detenzione amministrativa, come impone il richiamo ineludibile della Corte costituzionale, che si è pronunciata in questa materia con la sentenza n.96 del 2025. La Corte ha censurato in particolare la vigente normativa in materia di trattenimento amministrativo, dunque con riferimento anche ai  centri hotspot, osservando che non regola puntualmente le modalità per la restrizione della libertà personale, e non garantisce i diritti e le forme di tutela delle persone straniere trattenute in stato di “detenzione amministrativa”. 

Si dovrà verificare adesso se i legislatori saranno in grado di rispondere alle sollecitazioni della Consulta con una normativa rispettosa del dettato costituzionale (art.13) che fissa la riserva di legge (previsione con legge dei casi e delle modalità di trattenimento amministrativo)  e la riserva di giurisdizione (obbligo di convalida dei provvedimenti restrittivi da parte di un giudice), per tutti i casi in cui venga limitata la libertà personale, dunque anche nei centri hotspot e nelle altre aree a disposizione delle autorità di polizia. Il disegno di legge proposto dal governo prevede un rinvio assai generico, per la disciplina dei modi del trattenimento amministrativo, ad una serie di futuri decreti legislativi dal contenuto ancora incerto. Si continua così a violare la riserva di legge e di giurisdizione prevista dall’articolo 13 della Costituzione. Le misure limitative della libertà personale da parte delle forze di polizia, previste dalla nuova normativa, con una distinzione poco chiara tra libertà personale e libertà di circolazione, resteranno ancora disciplinate con provvedimenti amministrativi di natura regolamentare e dunque di carattere discrezionale, fino a quando non saranno accolti i ricorsi giurisdizionali che inevitabilmente seguiranno. 

6. Dalla Direttiva rimpatri 2008/115/CE ad un nuovo Regolamento UE sui rimpatri in corso di approvazione 

A seguito dell’entrata in vigore dei nuovi Regolamenti europei in materia di protezione internazionale, si verificherà la riduzione della portata della cd. protezione complementare, con un ulteriore incremento dei soggetti potenzialmente destinatari di decreti di trattenimento prolungato fino a 18 mesi nei centri per il rimpatrio (CPR). Quando non ci saranno prospettive concrete di rimpatrio, questa normativa risulterà in contrasto con la vigente Direttiva sui rimpatri 2008/11/CE, che non è ancora stata abrogata dal nuovo Regolamento sui rimpatri in discussione nell’ambito della complessa procedura (trilogue) legislativa che richiede un voto convergente della Commissione, del Parlamento UE e del Consiglio dell’Unione europea.  

 In base all’art. 15 della vigente direttiva rimpatri 2008/115/CE ,“il trattenimento ha durata quanto più breve possibile ed è mantenuto solo per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalità di rimpatrio” e “quando risulta che non esiste più alcuna prospettiva ragionevole di allontanamento per motivi di ordine giuridico o per altri motivi o che non sussistono più le condizioni di cui al paragrafo 1, il trattenimento non è più giustificato”.  

Si tratta di previsioni che il legislatore italiano non ha mai recepito, ma che adesso potrebbero essere confermate e rese vincolanti dal nuovo Regolamento UE sui rimpatri. Rimane comunque da verificare la compatibilità della nuova normativa introdotta dal Patto sulla migrazione e l’asilo, e quindi dai nuovi Regolamenti sullo screening, sulle procedure accelerate e sui rimpatri in frontiera, con l’art.5 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’uomo e con il corrispondente art. 6 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, oltre che con i principi affermati in materia di libertà personale dalla Costituzione italiana (art.13).  

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